增量配电业务改革试点项目进展如何?本刊记者3月初专程赴郑州航空港兴港电力有限公司调研采访，兴港电力有限公司常务副总经理贾豫专门抽出了一个下午的时间与本刊记者座谈，全面深入地介绍了郑州航空港增量配电改革试点项目进展的现状与问题。
“我们正在进行一场裸奔式的创业行动，也不知道还能走多远。兴港电力公司成立了一周年，正在推进一批输变电线路建设，前期已投入近6亿元，2018年总投资体量将达到15.16亿元。在特许经营区域里，因存量资产处置问题与电网公司一直没有协商出结果，也多次给所属区域的能源管理部门反映和报送材料，得到的答复是要求双方先行协商并达成一致后再报送材料。如果不及时扫清这个障碍，我们就没法获得电力业务许可证，公司许多工作目前处于停滞状态。”贾豫介绍。
据本刊记者了解，陕西某增量配电改革试点业务项目也处于停摆状态，遭遇类似情况的还不止一两家。本刊记者电话采访了另外几家试点项目业主单位，得到了大致相同的答复。国内首个增量配电网领域混合所有制供电企业——深圳前海蛇口自贸区供电有限公司的一位负责人在电话中告诉本刊记者，蛇口自贸区供电公司虽然早在2016年7月11日获得了南方能源监管局核发的供电业务许可证，但目前公司运营主要是承接原前海蛇口供电公司的业务。其他几家股东也还没有真正进驻新公司，新增配电网设施建设也还没有开展。
实事求是地讲，如果把增量配电业务改革称作一场裸奔式行动，是不客观的。从中发9号文开始，国家密集制定并发布了一系列规则和办法，包括顶层设计、管理制度以及具体办法在内，已基本形成较为完整的体系，决心和力度是空前的。
国家发改委、国家能源局在2018年3月13日发布了《增量配电业务区域划分实施办法(试行)》，进一步明确了征求意见稿中提出的通过“入股、出售、产权置换、租赁”等方式将原有的存量资产转让给试点项目业主单位。参照配电区域划分申请，对于存量资产的处置也应通过地方相关主管部门裁定。办法进一步明确了监管部门并规定了办理时限，但是对于处置结果的落实与执行却没有作进一步细化。这也是项目业主单位的顾虑，即使能源主管部门作出了决定，怎么才能执行到位仍是一个问题。比如，以出售的方式转让原有存量资产，用什么方式给存量资产估价就是一个急需明确的问题。此前，业内资深专家展曙光认为新办法的 “救济途径不明”，“无救济即无权利”。如果当事人对资产处置不满意乃至对处置结果不服，应该通过什么途径救济呢?当然，从理论上说，应该可以选择行政复议、行政诉讼，那么，如果选择行政复议，受理机关又是谁呢?这些问题都需要深入探讨。
据本刊记者调查，当前影响增量配电业务改革进展的主要因素还有配电价格机制问题。贾豫告诉记者，目前已经发布的配电价格指导意见虽然有许多积极的方面，但是在增量配电价格上仍有欠缺，一是如果按现有价格政策执行，增量配电部分是没有价格空间的，因为现有的输配电价并没有剔除交叉补贴部分;二是结算方法不具备实际操作性，其中分类结算法实行起来太复杂;如果按综合结算法结算，对试点区域内有居民用户或者其他公益性用户的，“卖一度电赔一度电”，这对配电网企业来说不公平。贾豫反映，在配电价格指导意见出台前的征求意见阶段，他们把企业的顾虑及建议都如实向上级报送了，并没被采纳。
此外，公共电网公平开放的问题，不仅仅局限于规则如何制定，还涉及到电网的安全稳定运行。
协同推进增量配电市场
监管体系和监管能力建设
对于电力体制改革的目标，业内有着不同的观点。有人认为，改革的主要目标是促进电力工业发展，这种观点实际上主张改革要稳妥进行。有人认为，改革的主要目标是建立统一、开放、竞争、有序的电力市场，让市场在资源配置中起决定性作用，这种观点实际上认为市场才是配置资源最高效的手段。还有人认为，改革的主要目标是不断提高电力系统能效和提高电力服务能力，这种观点并不排斥市场之外有效配置资源的其他手段。
本刊记者认为，上述三种观点没有谁对谁错。电力体制改革的目标有阶段性，在不同时期，在电力发展不同的历史阶段，改革目标有所侧重。上世纪80年代，我国电力工业处于相对落后阶段，电力紧缺是当时电力发展的最主要矛盾，推进电力改革的主要目标就是促进电力工业快速发展。当前，我国电力发展规模和电网技术装备等处于世界领先水平，电力正从高速发展向高质量发展转型，进一步提高电力系统能效和电力服务能力已是现阶段的主要矛盾。
中发9号文提出有序向社会资本开放配售电业务，《有序放开配网业务管理办法》正式启动增量配电业务试点改革，鼓励社会资本投资、建设、运营增量配电网，引入竞争，打破垄断， 最终目标应该是不断提高配电服务能力和提升电力系统能效，这也是开展增量配电业务改革的初心。
在推进增量配电改革过程中，各方都在不自觉地偏离改革的初心。作为增量配电改革顶层设计者急于配电市场化运行机制建设，但在制定相关政策和办法的过程中，没有广泛听取和吸收一线的声音与建议，以理论代替实践，导致规则在实践中不能落地。作为增量配电改革具体组织者的地方政府，急于加快地方经济发展, 把降低电价作为改革的主要目标，重项目推进，轻电力产业链的统筹发展。而作为增量配电改革参与者的各市场主体，急于在配电市场中获取经营效益，而不是着力于企业运营能力和服务能力的提升。
由于各自推进增量配电改革的目标不统一，导致了各方工作重点不协同。电力行政主管部门重政策制定,轻政策评估与执行;各市场主体重盈利模式设计,轻自身能力建设;鼓励社会资本进入配电市场，积极发展混合所有制，只是经营主体资本构成的一种方式，并非配电市场化改革的标志。配电市场化应该促进市场主体核心竞争力的提升，而非单纯地市场主体资本构成多元化;评估改革成效的标准不应是降低用电成本，而应是资源配置效率的更加高效，市场监管效率的更加高效，电力运行效率的更加高效。
新电改三年来，我们在“三放开、一独立”上做了大量的工作，以放开新增配售电市场和公益性调节性以外的发电计划为重点，以国家、省级电力交易中心的组建完成和省级输配电价核定的完成为标志，我国电力市场体系基本框架初步形成，目的在于充分发挥市场在配置电力资源中的决定性作用，进而促进电力系统能效的提高。可是，电力运行能效的提高并不等同于电力服务能力的提升。而促进电力服务能力的提升，进一步延伸到电力发展质量的提升，最有效的手段是强化政府监管。新电改三年来，电力市场建设突飞猛进，但是对电力市场的监管并没有同步跟进。
本刊记者在调研采访中，听到最多的抱怨是对改革中遇到的问题和争议诉求无门。重庆市能源局杨世兴此前撰文指出：“增量配电业务改革实质就是监管者与被监管者的博弈和行业监管格局重构的过程。我们不能只聚焦于增量配电业务技术层面的问题，诸如供电区域划分、价格核定、存量资产处理等等。技术问题掩盖了背后的行业管理如监管体系建设问题，也就涉及不到产权关系和电网产业组织结构，更谈不上从体制上推动改革。而是要站在行业治理的高度，在根源问题上作出方向性选择，增量配电业务改革技术层面问题处理得再好，也是缘木求鱼。”
当前，增量配电改革试点过程中产生的各种问题和矛盾，归根到底是增量配电市场监管体系的不健全和市场监管能力的不足。在增量配电业务改革中“强化政府监管”，必须协同推进增量配电市场监管体系和监管能力建设。既要进一步明确国家能源主管部门和地方能源主管部门的职责划分，进一步明晰二者之间的工作界面;也要进一步创新监管方式方法，建立健全激励性监管新体系和信息化监管新平台;还要着力加强监管队伍自身能力建设，及时补充专业监管人才，不断提升专业监管素质。
增量配电业务改革是一项全新的事物，没有国际先例可循，需要我们在实践中不断纠偏和完善。随着增量配电改革的进一步深入，势必会出现新的矛盾和问题，甚至还会遇到一时难以克服的困难，但是只要我们不忘初心，通过实践逐步形成更多的共识，一定能实现改革的愿景。
本文刊载于《中国电力企业管理》2018年3期，作者系本刊主编。
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