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能源市场化改革的三个原则和四个机制

北极星智能电网在线  来源:能源杂志  作者:吴琦  2017/10/11 8:31:57  我要投稿  

北极星智能电网在线讯:能源改革核心在于能源体制机制改革。首先要明确能源体制机制改革的总体方向,市场化改革这一点可能没有什么异议。但什么才是市场化改革?市场化改革是否符合能源产业的特征和发展需要?能源市场化改革包括哪些要素?这些问题都值得我们探索。

能源市场化改革的三个原则

从经济学的角度来看,市场化就是让市场在资源配置中发挥决定性作用,这也是十八大以来我国在重点领域和薄弱环节深化改革的一个总体方向。但由于能源产业除了商业化特征之外,还具备公益化特征,是关系国计民生的基础性行业,因此像纺织、服装、钢铁、化工等行业一样完全的市场化起码在短期内是不现实的,政府或者计划经济还要其中发挥一定的作用,比如能源利用带来的环境问题、能源利用的公平问题等等。同时,能源行业也是国有企业比较集中的行业,国有成分也必然导致了能源行业垄断化的特征。从这个意义上来说,能源市场化改革的基本原则主要有三个方面:

一是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用并更好发挥政府作用。政府作用必须也必要,没有政府的有形之手,市场化过度发展也会造成市场失灵、公平难以保障等问题。但发挥政府作用要把握好度,一方面要加快政府职能转变,完善能源公共服务;另一方面政府要发挥好监督管理作用,保障公平的营商环境和市场秩序。

二是兼顾效率与公平。应该说,自上世纪以来的能源改革,在能源供应短缺、基础设施不足的条件下,更多是提升了能源系统的效率,包括源头的能源开发效率、过程的能源输送效率和终端的能源利用效率,但却忽视了公平。由于效率和公平之间的本质差异,一味地促进能源效率会有失公平,而注重公平却又会牺牲效率。

辩证的来看,兼顾效率与公平,即效率与公平同等重要,对立的两者可以实现共存甚至共赢。能源市场化改革应当体现出效率和公平的一致性:能源系统效率的提升在促进经济增长的同时也减少了资源的利用和污染的排放,保障了能源短缺地区的供应,从而在一定程度上保障了公平;注重能源浪费和环境污染的不公平也能促使人们更多地考虑如何在保障经济增长的前提下提高能源系统效率,实现经济增长的良性转变和民生福祉的改善。

三是能源市场化改革应当与供给侧结构性改革、国企改革、投融资体制改革相适应。供给侧结构性改革核心在于依托供给侧的结构性调整和定向性优化,提高供给体系的质量和效率,培育和升级经济持续增长的动力。

能源行业中,大多数是国有企业,中央企业又占据了很大一部分,当前正在推进的国企改革,比如兼并重组、混合所有制改革等,能源企业是主要目标企业。我国现行能源投融资体制存在一些不足:一是政府投资比重过高,民间投资占比偏低;二是市场环境尚不完善,民间投资顾虑重重;三是融资渠道较为单一,融资方式亟待创新。能源投融资体制改革的核心在于由政府主导转向市场主导,进一步激活民间投资,提高投融资体系的运行效率和效益。

能源市场化改革的四个机制

从经济学的角度来说,市场机制是通过市场价格的波动、市场主体对利益的追求、市场供求的变化,调节经济运行的机制,主要包括四个方面:价格机制、供求机制、竞争机制和风险机制。从这个意义上来说,能源市场化改革也就包括这四个机制。笔者对电力行业更为熟悉,所以下面在谈这四个要素改革时重点以电力行业为例。

首先是价格机制。能源领域与实体经济运行和民生福祉保障紧密相关,通过调节某一环节价格,可以实现向整个产业链以及关联产业的传导,可谓牵一发而动全身。虽然当前我国能源市场发现价格、形成价格的功能正在不断增强,大多数商品和服务价格已由市场形成,但部分环节仍受较多政府行政干预,很多政府定价项目属于历史遗留问题,因此改革相对滞后,仍面临深层次、结构性矛盾。

以电力价格改革为例,最重要的是煤电价格联动机制,因为现在煤炭价格已经实现市场化,但电力价格仍然是政府定价,这就导致“市场煤计划电”的市场扭曲。此外,输配电价是电价形成机制的重点内容,过去的输配电价均由政府监管和统一定价,我国一直没能确立一套合理的输配电价核定机制,只是依赖省电网公司向电力用户售电收入与向发电公司买电费用的购销差价形成。电网的盈利模式主要是低买高卖吃差价,实体企业电费负担也因此居高不下。由于历史原因和地方因素,我国现行电价体系中存在较为严重的交叉补贴,这也是输配电价改革的重点领域和薄弱环节,导致我国各地区均存在工商业企业电价与居民电价不同程度的倒挂情况。以华中某省份为例,工商业企业的平均电价为0.98元/千瓦时,而居民的平均电价仅为0.58元/千瓦时。

其次是供求机制。供求机制是通过调节社会生产和需求,实现供求之间的基本平衡。从电力行业来说,供求机制改革主要体现在电力的生产和需求之间的矛盾。这里面又包括火电和清洁能源之间的生产和供应结构矛盾,发电企业和电网企业之间的生产和输送矛盾,电力生产中心和负荷中心的逆向错配,边缘地区和农村地区的无电缺电问题等等。电力供求机制改革的根本就是要在兼顾效率与公平的基础上,积极稳妥解决以上矛盾,实现电力系统从生产、输送、到利用的整体最优。

再次是竞争机制。竞争机制是各市场行为主体之间为自身的利益而相互展开竞争,由此形成的经济内部的必然的联系和影响。这个最明显的例子就是电力国企,当前推进的国企改革就是理顺电力行业竞争机制。在当前的电力行业中,竞争不公平体现在两个方面,一是国企与民企之间的竞争,二是国企之间的竞争,比如中央企业与地方国企,中央企业之间等。

我国电力行业竞争机制改革经历了三个阶段:20世纪80年代的电力短缺阶段、国家电力公司成立后的电力体制改革阶段,以及2002年2月开启的新一轮电力体制改革阶段。前两个阶段都是要培育更多市场主体,实现充分的市场竞争,缓解电力供应和基础设施不足的问题。在造就了两大电网、五大电力以及四小电力的同时,也造成了两个方面的问题:一是民营电力企业的竞争不公平问题;二是国企之间以及同一家国企内部的过度竞争甚至恶性竞争问题。

有鉴于此,2015年3月,国务院发布《进一步深化电力体制改革的若干意见》(简称“9号文”),拉开了第三轮电力体制改革的序幕,电力国企改革就是改革的一个重要组成部分。电力国企的兼并重组如火如荼(比如前些天神华和国电的合并,以及最近的华能和国电投的合并),合并的优势就不赘述了,缺点也显而易见:其一,行政干预过多;其二,两家大型企业的整合,尤其是企业文化的整合,是一个较长也较为复杂的过程,整合不好甚至可能会出现“1+1<2”的情况。其三,整合后行政机构太多,不符合国企精简机构、减少管理层级的方向。

最后是风险机制。风险机制是市场活动同企业盈利、亏损和破产之间相互联系和作用的机制。客观来说,我国之前电力行业的风险机制本质上是一种技术性防范机制,目标是防范安全事故风险,比如煤炭安全事故,电力运行故障等等。从风险机制的根本来说,电力行业应当建立一种系统性、体制性的防范机制,这不仅要有效防范安全事故风险,还要防范环境风险、投融资风险等等。金融机构是经营风险的部门,即在做好风险防控的基础上追求最大的收益。从这个方面来说,金融机制应当成为风险防范的一个核心要素。我们在之前的能源改革过程中,主要是把金融作为一种投融资模式,却忽视了金融作为风险机制核心要素的作用。

(作者简介:九三学社中央人资环委委员)

原标题:能源市场化改革的三个原则和四个机制

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